今年全國(guó)兩會(huì)，農(nóng)村養(yǎng)老話(huà)題熱度持續(xù)攀升?！笆逦濉币?guī)劃綱要明確提出“完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”；政府工作報(bào)告將“更大力度保障和改善民生”列為2026年發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)之一，并提出“城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標(biāo)準(zhǔn)再提高20元”。

政策信號(hào)密集釋放的背后，是農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題日益迫切的現(xiàn)實(shí)。農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的短板究竟“短”在何處？補(bǔ)齊短板，又該從何處破題？帶著這些問(wèn)題，記者專(zhuān)訪(fǎng)了全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭功成。

農(nóng)村老齡化是“超常規(guī)中的超常規(guī)”

記者：您認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老面臨的最核心、最緊迫的問(wèn)題是什么？

鄭功成：要回答這個(gè)問(wèn)題，首先必須認(rèn)清一個(gè)核心判斷：我國(guó)的人口老齡化，絕非常規(guī)意義上的老齡化，而是典型的“超常規(guī)老齡化”，而農(nóng)村老齡化，更是“超常規(guī)中的超常規(guī)”。

我國(guó)人口老齡化呈現(xiàn)出三個(gè)鮮明特征。第一，規(guī)模超大，60歲以上老年人口已突破3億。第二，速度超快，僅用短短20多年時(shí)間，便從低度老齡化邁入中度老齡化，并正以前所未有的節(jié)奏向深度老齡化演進(jìn)。第三，高齡化與斷崖式少子化交織疊加。不同于西方國(guó)家漸進(jìn)式的高齡化進(jìn)程和緩慢下降的出生率，我國(guó)80歲以上高齡老人從2010年的1600多萬(wàn)激增至如今的4000多萬(wàn)，與此同時(shí)新出生人口急劇下跌。多重壓力下，直接導(dǎo)致家庭養(yǎng)老這一傳統(tǒng)支撐力量迅速弱化，進(jìn)一步加劇了整個(gè)養(yǎng)老保障體系的承壓程度。這意味著應(yīng)對(duì)老齡化不能按部就班，必須上升為國(guó)家戰(zhàn)略，舉全國(guó)之力破解。

其中，農(nóng)村的老齡化更是“超常規(guī)中的超常規(guī)”。

首先，農(nóng)村的老齡化程度更高。隨著城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村青壯年流入城市，目前農(nóng)村60歲以上的人口占農(nóng)村總?cè)丝诩s23.8%以上，而城市只有15.8%以上，農(nóng)村的老齡化程度比城市高出約8個(gè)百分點(diǎn)。

其次，農(nóng)村老人的養(yǎng)老困境更加顯著。收入上，統(tǒng)計(jì)顯示農(nóng)村80%的農(nóng)活由60歲以上老人承擔(dān)，收入來(lái)源單一且微薄。設(shè)施上，除了覆蓋特困老人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，多數(shù)農(nóng)村老人較難享受到普惠性養(yǎng)老服務(wù)。人力上，青壯年大量進(jìn)城，留下“誰(shuí)來(lái)照料”的現(xiàn)實(shí)難題。空間上，農(nóng)村居民居住分散，互助式養(yǎng)老和集中式養(yǎng)老難以實(shí)現(xiàn)。

因此，應(yīng)對(duì)老齡問(wèn)題的重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)也在農(nóng)村。我們應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略成不成功，最終要看農(nóng)村的老人能不能過(guò)好晚年。對(duì)待農(nóng)村老年人的態(tài)度，不只是家之大事，更是國(guó)之大事。

應(yīng)盡快對(duì)農(nóng)村高齡農(nóng)民進(jìn)行“歷史性補(bǔ)償”

記者：今年政府工作報(bào)告提出“城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標(biāo)準(zhǔn)再提高20元”，這一舉措有何重要意義？后續(xù)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系該如何優(yōu)化完善？

鄭功成：看待這個(gè)問(wèn)題，需要?dú)v史的眼光，更要有現(xiàn)實(shí)的緊迫感。

首先，我們要肯定進(jìn)步。2009年國(guó)家為農(nóng)民建立養(yǎng)老金制度，實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有的歷史性突破。從2024年開(kāi)始，基礎(chǔ)養(yǎng)老金連續(xù)三年按人月均20元調(diào)升，釋放出兩個(gè)積極信號(hào)：一是調(diào)整頻次跟上了城鎮(zhèn)退休職工的節(jié)奏，從過(guò)去幾年一調(diào)變成每年一調(diào)，給了農(nóng)民一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期；二是調(diào)整幅度在加大，三年累計(jì)上漲60元，超過(guò)了此前14年累計(jì)增長(zhǎng)48元的幅度。這表明，黨和政府對(duì)農(nóng)村居民的重視程度，正在轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的政策行動(dòng)。

但我們也要清醒地看到，當(dāng)前城鎮(zhèn)居民（以農(nóng)民為主體）的養(yǎng)老金水平依然嚴(yán)重偏低。全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)僅163元，即便加上地方補(bǔ)貼，很多地區(qū)也只有190元左右，僅相當(dāng)于農(nóng)村居民人均可支配收入的10%，甚至低于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。僅靠養(yǎng)老金，遠(yuǎn)不足以維持農(nóng)村老人的基本生活水平。

目前，社會(huì)上不少聲音提出將農(nóng)民養(yǎng)老金普遍提升至500元甚至1000元，但從制度發(fā)展規(guī)律和財(cái)政承受能力來(lái)看，這種“一刀切”的方式并不現(xiàn)實(shí)。我的建議是，按照“分類(lèi)分層，分年齡段”的標(biāo)準(zhǔn)，采取差異化方式解決問(wèn)題——

對(duì)于中青年農(nóng)民，要強(qiáng)化“保險(xiǎn)”色彩，通過(guò)政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助等方式，分擔(dān)他們的繳費(fèi)責(zé)任，激勵(lì)他們參保繳費(fèi)；對(duì)于已經(jīng)年滿(mǎn)60歲的低齡健康老人，通過(guò)普遍性地小幅提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金，讓他們共享發(fā)展成果；對(duì)于70歲特別是80歲以上的高齡農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)盡快大幅度提高其基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施“歷史性補(bǔ)償”。

農(nóng)村養(yǎng)老保障體系仍有多重突出短板

記者：除了養(yǎng)老金這一核心制度，當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老還存在哪些問(wèn)題？

鄭功成：除了之前所說(shuō)的農(nóng)村養(yǎng)老金水平偏低的問(wèn)題，目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系還存在多個(gè)突出短板，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一個(gè)短板是財(cái)政投入的結(jié)構(gòu)性失衡。目前國(guó)家對(duì)企事業(yè)職工養(yǎng)老金的補(bǔ)貼每年超過(guò)1.5萬(wàn)億元，而對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政投入則相形見(jiàn)絀。隨著老齡化程度加深，養(yǎng)老服務(wù)短缺的問(wèn)題日益凸顯，單純依靠養(yǎng)老金已經(jīng)難以滿(mǎn)足老年人，特別是失能、高齡老人的現(xiàn)實(shí)需求。財(cái)政投入“重養(yǎng)老金、輕養(yǎng)老服務(wù)”的傾向，已經(jīng)到了必須調(diào)整的時(shí)候。

第二個(gè)短板是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給不足、精準(zhǔn)度不夠。目前，農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)主要聚焦于五保戶(hù)、特困老人等小眾群體，這部分群體的保障條件相對(duì)較好，但大量雖然有子女卻失能失智、空巢高齡的普通農(nóng)村老人，卻成為政策覆蓋的盲點(diǎn)。另外，適合農(nóng)村、可復(fù)制可推廣的養(yǎng)老服務(wù)模式也尚待進(jìn)一步探索。

第三個(gè)短板是長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度尚未覆蓋農(nóng)村老年人。截至2025年，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度覆蓋人數(shù)已增至3億人，有效緩解了城鎮(zhèn)家庭負(fù)擔(dān)。但在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的覆蓋深度存在明顯落差，在絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的覆蓋率為零，致使農(nóng)村失能失智老人難以享受長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)待遇。因此，還需進(jìn)一步探索完善長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)在農(nóng)村地區(qū)的落地路徑。

第四個(gè)短板是農(nóng)村醫(yī)療保障水平偏低。農(nóng)村老人參加的是城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，政策范圍內(nèi)的報(bào)銷(xiāo)比例接近70%，而城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的報(bào)銷(xiāo)比例可達(dá)85%，兩者差距明顯。醫(yī)療保障不足，已成為農(nóng)村老人的一大沉重負(fù)擔(dān)，也加劇了農(nóng)村養(yǎng)老的困境。加快構(gòu)建一套銜接有序、綜合系統(tǒng)的老年保障體系，是廣大農(nóng)村老人安享幸福晚年的現(xiàn)實(shí)需要。

聚焦“投資于人”，解決重點(diǎn)群體的“急難愁盼”

記者：解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題，當(dāng)前的政策導(dǎo)向是什么？當(dāng)前和今后一段時(shí)間，國(guó)家的發(fā)力重點(diǎn)應(yīng)在哪里？

鄭功成：可以說(shuō)，我們正處在解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的關(guān)鍵窗口期。當(dāng)前最核心的政策導(dǎo)向，可以概括為四個(gè)字：“投資于人”。具體到社會(huì)保障領(lǐng)域，就是要堅(jiān)持“提低扶弱”——把低水平的養(yǎng)老金、醫(yī)療保障提上來(lái)，重點(diǎn)幫扶農(nóng)村老人、困難群體，解決關(guān)鍵問(wèn)題。

解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題，“十五五”時(shí)期是關(guān)鍵。因?yàn)槲覀円谶@五年里，完成兩個(gè)層面的任務(wù)。一是解決眼下的“急難愁盼”，對(duì)于特困老人、失能失智與高齡空巢老人的保障問(wèn)題，不能再拖、不能再等，應(yīng)盡快落實(shí)到位。二是提供清晰的“穩(wěn)定預(yù)期”。在這一時(shí)期，要逐步建立起一套成熟的制度框架，讓農(nóng)村老人看清未來(lái)的生活圖景。國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要已經(jīng)明確，到2035年要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。這個(gè)目標(biāo)能不能實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵就看“十五五”這五年能不能把農(nóng)村的短板補(bǔ)上去。

應(yīng)完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，加大投入、因地制宜。首先，要調(diào)整財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，適當(dāng)控制養(yǎng)老金調(diào)整的增量，把更多財(cái)力投向養(yǎng)老服務(wù)，而且要堅(jiān)持“費(fèi)隨人走”，老人在哪里，養(yǎng)老服務(wù)的資金就到哪里，提高公共資源配置的精準(zhǔn)度。其次，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要聚焦重點(diǎn)人群，適當(dāng)放寬只接受五保戶(hù)的限制，重點(diǎn)面向失能失智、高齡老人，按照國(guó)家“十五五”規(guī)劃綱要，護(hù)理型床位要占到73%，農(nóng)村地區(qū)應(yīng)當(dāng)更高，以滿(mǎn)足農(nóng)村重點(diǎn)人群的護(hù)理需求。

應(yīng)推廣公建民營(yíng)、互助養(yǎng)老模式。我在貴州調(diào)研時(shí)看到一個(gè)案例，村里把閑置的小學(xué)改造成老人活動(dòng)場(chǎng)所，鄰里自發(fā)為老人做飯、陪伴，形成了很好的鄰里互助氛圍，還吸引了外出子女回流，這種模式充滿(mǎn)人情味、成本低。政府要做的就是“扶一把”，把農(nóng)民的內(nèi)生動(dòng)力和積極性激發(fā)出來(lái)，千萬(wàn)不要簡(jiǎn)單照搬城市的集中化養(yǎng)老模式。

我還建議推動(dòng)城鄉(xiāng)老人雙向流動(dòng)，緩解農(nóng)村養(yǎng)老壓力。一方面，鼓勵(lì)低齡健康的城市老人下鄉(xiāng)，解決他們的住房顧慮，比如可探索長(zhǎng)租機(jī)制等，讓他們安心下鄉(xiāng)。此舉可以將城市財(cái)富帶至鄉(xiāng)村，將城市文明帶到鄉(xiāng)村，可視為鄉(xiāng)村全面振興的有益途徑。另一方面，疏通農(nóng)村老人進(jìn)城的渠道，尤其是面向高齡、失能失智的農(nóng)村老人，應(yīng)當(dāng)放開(kāi)其隨子女遷居城鎮(zhèn)的政策，讓城市的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向他們開(kāi)放，由子女付費(fèi)、定期探望，讓專(zhuān)業(yè)照護(hù)替代留守困境，讓親情不被距離阻隔，此舉可以解除一部分農(nóng)村失能失智老年人和高齡空巢老年人的后顧之憂(yōu)，同時(shí)帶動(dòng)城鎮(zhèn)養(yǎng)老消費(fèi)。

同時(shí)，還應(yīng)加快完善農(nóng)村養(yǎng)老配套制度。比如，推進(jìn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度向農(nóng)村地區(qū)延伸，加快居民醫(yī)保與職工醫(yī)保合并步伐，加強(qiáng)農(nóng)村老年人就業(yè)權(quán)益保障制度等，多方協(xié)同織密養(yǎng)老服務(wù)保障網(wǎng)。

總之，農(nóng)村老年保障問(wèn)題應(yīng)當(dāng)成為應(yīng)對(duì)老齡化國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵所在，它不是無(wú)解的，而是有解的，關(guān)鍵是事在人為。只要我們堅(jiān)持正確的方向，采取精準(zhǔn)的措施，發(fā)揮制度和傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，就一定能緩解乃至解決好農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題，讓農(nóng)村老人安享晚年。